从“新两法”的实施浅谈如何转变安全生产管理工作

贾俊俊

（杭州市建设工程质量安全监督总站，浙江 杭州 310000）

《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（中华人民共和国主席令 第六十六号）于 2020 年 12 月 26 日通过修正，新增条文 13 条，修改条文 34 条，自 2021 年 3 月 1 日起施行。其中第一百三十四条增加了危险作业罪，这是涉及建设工程安全生产新增刑法罪名。同时，新《中华人民共和国安全生产法》（中华人民共和国主席令 第八十八号）（以下简称“新安法”）自 2021 年 9 月 1 日起施行，其中第四十一条，要求企业建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应管控措施；
第一百零一条：对企业未按照要求建立安全风险分级管控制度等行为作出处罚，构成犯罪的依照刑法有关规定追求刑事责任；
第一百零二条：生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款；
生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿；
对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款；
构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任［1，2］。

“新两法”的修订，突出了生产经营单位主体责任。过去常见的“篡改”“隐瞒”“销毁”以及“拒不执行”“擅自”活动等违法行为，将不再只是行政处罚，将被追究刑事责任。行刑衔接后，事故处罚形式已经改变，施工现场安全生产管理工作的转变迫在眉睫。而事故的发生，正是隐患的没有及时排查处理。而隐患属于危险源的范畴，风险管控则是对危险源的管理。那么如何在建筑施工领域做好风险源的辨识和管控，贯彻“安全第一，预防为主、综合治理”的方针，从源头上防范化解重大安全风险，是一项重要课题。作为一名建筑工程安全监督工作者，笔者结合全国首例事故前追究刑事责任案件，浅谈施工现场如何转变安全生产管理工作。

2021 年 5 月，杭州市某区应急管理局联合住建、公安等部门对某地块建筑施工项目开展执法检查时，发现项目在塔吊顶升作业中存在如下违法行为。

塔吊司机邵某某持有的建筑起重机械司机特种作业操作证已过期注销；
项目安全员吴某某违反规定未将塔吊顶升作业情况告知监理单位，未对塔吊顶升作业现场进行全程管理；
塔吊安拆维保业务中介尹某某违反规定，未通过具有安拆维保资质的单位擅自将无工作单位的人员安排至工地从事塔吊顶升作业。上述违法行为系未经依法批准或者许可，擅自从事建筑施工高度危险生产作业活动，存在重大事故隐患，具有发生重大伤亡事故的现实危险，已涉嫌危险作业罪。

杭州市公安局某区分局依法对塔吊司机邵某某、项目安全员吴某某、塔吊安拆维保业务中介尹某某以涉嫌危险作业罪立案侦查并采取刑事拘留强制措施。这是国内第一起事故前安全员被追究刑事责任的案例。

2.1 未对现场存在的危险源进行管控

特种作业操作证过期、安拆维保单位无资质等情况均属于人的不安全行为及管理上的缺陷，这属于危险源范畴。从事故的发生来看，施工单位和监理单位未对现场作业人员资格证书的合法有效性进行审核。相关责任单位缺乏对危险源的风险分级管控以及隐患排查治理，从而导致事故的发生。

2.2 岗位职责不清

目前建筑行业的现状就是“安全就是安全员的事”。这是安全生产管理工作长期存在着一个误区。这个误区使得施工现场安全生产管理的主要责任人、实施者和监督者共同构建起安全生产管理“三角形”框架一直建立不起来，给安全生产管理工作带来了混乱。使得该履行安全生产职责的人未履行职责，出了事两眼只盯安全员，忽视本应承担安全管理责任的人员，让真正应当承担法律责任的人逃脱责任。

2.3 监理单位职责缺失

监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。此事故中，监理单位未审核邵某某持有的建筑起重机械司机特种作业操作资格证是否合法有效，未审核进入工地从事塔吊顶升作业的人员是否持有符合要求的特种作业操作资格证。安全问题并不只是施工单位安全员的责任，监理单位也是责任主体之一。该项目监理单位未对存在的事故隐患进行排查。

3.1 全面落实“全员安全生产责任制”

深刻认识新安法第一百零二条“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的含义，做到尽职履职。新安法要求生产经营单位应建立全员安全责任制。生产经营单位每一个部门、每一个岗位、每一个员工，都不同程度直接和间接影响着安全生产。安全生产人人都是主角，没有旁观者。这次修改新增了全员安全责任制的规定，就是要把生产经营单位全体员工的积极性和创造性调动起来，形成人人关心安全生产、人人提升安全素质、人人做好安全生产的局面，从而整体上提升安全生产的水平。实现“三个必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全，管生产经营必须管安全），从责任和职责上扭转“安全就是安全管理部门、人员的事”这一长期错误的管理理念。

3.2 构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

新安法表明，风险分级管控与隐患排查治理（双重预防机制）将作为企业管控风险、消除隐患、保证安全生产的重要手段，未来将长期开展下去，而且必须要认真、规范、科学地开展下去。

首先必须厘清“危险源、风险、隐患”三者关系。

施工中的危险源是指因工程施工过程中存在，可能导致死亡及伤害、财产损失、环境破坏和这些情况组合的根源或状态。其因素包括不良的环境影响、物的不安全状态与能量、人的不安全行为及管理上的缺陷等［3］。危险源是客观存在的。

危险源的辨识和评价是指对施工危险因素定性或者定量分析，确定施工重大危险源，在此基础上，从涉及工程建设的作业人员、机械设备、材料、施工方法、作业环境和安全管理入手，分析事故发生的概率和后果，建立数学模型和指标体系，综合评价危险源的风险程度。

风险是对事故发生可能性及其后果严重程度的主观评价。危险源的辨识和评价体系是确定风险等级的手段。根据风险危险程度，按照从高到低的原则划分为一、二、三、四等四个风险级别。其中，一级风险为重大风险，指作业过程存在重大安全风险，可能引发发生群死群伤事故的施工作业；
二级风险为较大风险，指作业过程存在较高安全风险，可能引发重伤及死亡事故的施工作业；
三级风险为一般风险，指作业过程存在一定安全风险，可能引发轻伤事故的施工作业；
四级风险为低风险，指作业过程存在较低安全风险，可能引发轻伤及以下事件的施工作业。

隐患的定义为“违反安全生产法律、法规、规章、标准和安全生产管理制度的规定”，或者从“隐患”的字面理解，即“隐藏的祸害、不好的状况”。既是隐藏，又是现实型危险源，更细节化。

从“危险源、风险、隐患”三者的概念可以看出，危险源（客观存在）通过专业辨识评价体系来确定风险等级（主观判断），而危险源根据存在的状态可以分为“现实型危险源”与“潜在型危险源”两种类型，隐患就是现实型危险源，所以危险源包含隐患。

举一个施工现场常见的问题，来更通俗易懂地解析三者之间的关系。根据浙江省住房和城乡建设厅发布的《建筑施工安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防实施细则》（浙建〔2021〕16 号）中的《施工现场危险源分级与防范措施一览表》中，在模板及支架安装分部分项工程中，“模板支撑架搭设不符合要求”是其中一项危险源，经过危险源辨识作为手段，该危险源评价为风险 C 级。当施工现场支模架搭设过程中，发现“支模架与外架相连”的情况，这属于已经客观存在的“现实型”危险源，也就是所谓的“隐患”。该隐患，只是危险源“模板支撑架搭设不符合要求”中的其中一个问题。所以，危险源包含隐患，隐患是危险源的细节化，现实已经发生。

风险分级管控就是对危险源所具有风险的管理，核心内容就是风险管理流程中的危险源辨识、风险评估以及风险的防控。具体而言，就是在进行一项工作之前，通过对该项工作中的人、机、料、法、环各个方面的危险源进行全面辨识，辨识出可能存在的各种类型的危险源，并在此基础上，对所辨识的危险源进行分析、评价，从中筛选出需要防控的危险源，对需要防控的危险源，按照风险分级情况，并根据轻重缓急，制定出相应的风险防控措施并予以落实，最终达到事故防控的目的。

隐患排查治理就是指对日常生产活动中存在的隐患进行排查治理，或者说隐患排查治理就是对人的不安全行为、物的不安全状态以及管理措施中存在的缺陷、漏洞的辨识和弥补。

由此可见，风险管控也包括隐患的排查治理，这是因为危险源包括隐患，而风险管控就是对危险源的管理。

“预防为主”是施工企业实现安全生产的最重要手段，危险源是安全控制的主要对象，控制危险源就必须先进行危险源的辨识，而经常被忽略的企业 ISO 45000∶2018《职业健康安全管理体系》是进行危险源辨识的重要依据。施工企业要以双重预防机制为抓手，全面落实 DB 33/1116-2015《建筑施工安全管理规范》第 3.3.4 条规定、夯实企业 ISO 45000∶2018《职业健康安全管理体系》的管理要求。

3.3 监理单位强化对危险源重视

监理单位应审查项目施工重大危险源监控和防治措施，编制项目施工重大危险源监控与防治监理实施细则，对隐蔽施工、重要工序和危险作业等施工过程应实施旁站监督，未经三方验收通过不得进入下一道工序。对任何违反安全规定或安全措施不到位的施工行为，监理应立即制止。同时，监理单位还应编制本工程隐患排查治理计划，持续开展隐患排查治理工作，按照施工进度对重大风险源的进行重点排查，根据风险管控等级落实相应的整改措施。

新形势下的安全生产工作，要深刻领会“行刑衔接”，转变观念，准确把握安全生产的特点和规律，以风险为核心，坚持超前防范，关口前移，从风险辨识入手，以风险管控为手段，把风险控制在隐患形成之前。Q

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