中国区域服务业政策的事实特征与发展趋势——基于各时期服务业政策文本的NVivo分析

李文秀

(广东金融学院，广东 广州 510521)

服务业作为国民经济的重要组成部分，其发达程度直接影响到一国经济发展水平。因此，加快服务业发展一直是我国经济发展的现实选择。党的十五届五中全会指出：“加快发展服务业对于推进社会主义现代化具有深远的战略意义，必须要进一步解放思想，更新观念，真正把服务业作为产业对待。”为此，我国陆续出台了促进服务业发展的相关政策，那么，这些政策在各地产生的效果如何？

目前多数学者主要通过对政策文本进行本质分析揭露基本公共服务政策的演变特征、价值转向和政策目标的变化[2]。进一步的，地方治理是国家治理的重要组成部分，政策分析不单单只是对政策文本的内容进行考察，更是要充分考虑到地方政府的行为特征，将政策分析同地方治理结合起来，才能够更为详细地把握一项政策的具体效果[3]。

基于此，本文从政策区域差异化特征入手，以国家及地方治理的政策文件作为研究对象，从相关理论视角，研究我国自“十二五”时期至“十四五”时期服务业发展的历史变迁、政策特征以及典型模式，探索中国推进服务业发展的政策化规律，研判我国服务业未来发展趋势。

随着服务业在国民经济中的地位不断增强，已有不少研究对“推进服务业发展”展开了分析与讨论。周侃等[4]研究发现服务业企业对政策的认知度低是服务业发展滞后的一大影响因素。而在高端服务业层面，王冠凤[5]、张清正等[6]则认为经济指标、科技指标等均会对服务业发展具有一定影响。

此外，潘海岚[7]从产业政策变迁的角度分析了改革开放以来我国服务业的发展状况，指出新兴现代服务业发展仍存在门槛高、管制多、垄断经营现象严重等问题。而对于各项服务行业，李丽[8]通过对生活性服务业的政策演变趋势及政策措施的剖析，指出了政策协同对于生活服务业发展的影响。另一方面，吴宾[9]、车峰[10]则对健康服务业进行了政策内容量化研究和文献计量分析，提出了养老服务业存在着法律法规不健全、政策工具的缺失等不足。

总体来看，已有文献主要研究了我国服务业发展的影响因素并在此基础上对政策文本内容进行了定性分析，但其缺乏对地方政府在推进服务业发展方面的研究。此外，相关研究分析的方式较为单一，主要集中于对单一行业影响因素的研究、单一政策文本内容的研究等。基于此，本文的特质在于：一是在研究方法上，本文采用扎根理论三级编码的方式，力求使建立的地方服务业发展政策特征分析框架更加完备；
结合聚类分析，以科学合理地比对服务业发展的地域性差异。二是在研究内容上，通过对“十二五”至“十四五”时期相关政策性文件中有关推进服务业发展的相关内容进行分析，梳理最新地方政策的关注重点及内在逻辑。

(一)样本数据选取

为确保研究的科学性与可行性，本文参考谢治菊[11]的数据采集方法，通过各部门网站及地方层面的各政府网站收集各省公开的区域性规划文件和政策性文件。总计选取“十二五”至“十四五”时期涉及“推进服务业发展”的国家和省级规划两个层面的政策文本共计93个作为分析对象。

(二)研究方法

本文运用TF-IDF算法[12]，并结合Nvivo工具开展质性研究。首先对已有数据通过主成分分析、Topsis法进行区域性聚类，并使用TF-IDF算法进行检验。然后根据聚类结果，对各区域各时期政策文本的关键词及其词频进行分析。并使用三级编码分析各省在推动服务业发展过程中的异同，梳理我国服务业政策的发展脉络，研究我国服务业政策体系的事实特征。

(三)数据处理

本文采用张驰等[3]文本数据处理的方法，对于典型文本，本文采用关键词法度量政府对服务业政策注意力的变化，并使用Nvivo软件进行三级编码操作。编码过程总共分为三步进行：

第一步是开放式编码。通过阅读分析原文，标记政策文本中的观点句、结论句等重要语句，并从中进行挖掘和概括。第二步是主轴式编码。寻找和构建开放式编码之间的联系，以展示出语句间的潜在联系。本文将生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向高质量和多样化升级等归纳为发展对象。第三步是选择性编码。本文结合现有资料及研究文献，在所有已发现的概念类属中经过系统的分析后形成一个主范畴，构建出最终的结构模型如图1所示。

图1 三级编码结构图

(一)区域服务业政策事实特征的差异

1.地区服务业发展水平相似性聚类分析。当前我国服务业政策特征的文献大多都停留在分析国家层面，而缺乏对地方政府层面的关注，且相关研究多只针对单一影响因素进行聚类，更多地是采用地理指标分类进行分析。本文认为，传统研究的聚类方式并不能很好表现出各个地区服务业的发展特征。因此本文选用服务业发展水平指标进行聚类分析，可以更好地了解在不同服务业发展水平下服务业政策存在哪些差异，同时能够分析服务业发展水平相似的省份在实施服务业政策的时候，是否存在协同作用。

(1)聚类指标的选择。本文在参阅文献[13-15]的基础上，遵循指标的科学性、针对性及可行性等原则，构建一个包含三个一级指标和九个二级指标的衡量服务业发展水平的评价体系框架：从服务业发展基础维度，选择人均地区生产总值、居民人均可支配收入、大专以上学历在校人数三个二级指标；
从服务业发展规模与速度角度，利用服务业增加值以及服务业劳动生产率作为指标；
从服务业发展潜力来看，选择服务业增加值占GDP比重、城镇化率、专利申请数、服务密度作为指标。

(2)数据预处理。为防止指标间可能存在较强的相关性，导致评估模型的指标权重分配失真，使得聚类结果不准确，本文选用主成分分析法消除其多重共线性的影响。

(3)主成分分析。本文根据李新蕊等[16]、刘红玉等[17]的方法，依据贡献率大于90%的原则提取了4个主成分，其方差累计贡献率达到93.86%，表明其包含了绝大部分原数据的信息量。又因直辖市与省份在各指标差异较大，所以直辖市不参与本次聚类。接着使用TOPSIS法对以上数据进行聚类。

(4)Topsis法聚类分析。TOPSIS方法可对多个具有可度量属性的被评价对象进行排序，通过构建向量欧氏距离计算相对接近程度的方式获得27个省综合评价指数。并采用聚类分析法, 将各省份按照现代服务业发展水平进行划分。为了保证聚类的科学性，本文采用林晓薇[19]的分类方法，分为差(评估指数小于0.3) 、中(评估指数为0.3—0.4) 、良 (评估指数为0.4—0.5) 、优(评估指数0.5以上)四个等级，具体聚类结果如表1所示。

表1 依据各省服务业发展水平的聚类结果

(5)文本相似度的验证。为了验证聚类结果的准确性以及区域政策间的协同作用，本文依据参考文献[20-21]，采用TF-IDF对典型文本进行分析，其计算公式为：

TF-IDF=TFw×IDFw

其中TF表示词频，IDF表示逆向文档频率，而TF-IDF值则表示两者的乘积。在该算法中，TF-IDF值越大则表示当前文本的重要性越大。最终基于TF-IDF法的服务业政策文本相似度聚类结果如图2。

图2 各聚类地区服务业政策文本相似度聚类结果

本文将省份间的相似度作为判断聚类合理程度的指标，两省之间的连线代表其相似度大于50%。可以发现，四个聚类结果省份间的文本相似度均呈较高水平，只有极少数与其他省份联系不是很紧密，证明了上述聚类的合理性，同时证明了服务业发展水平相似的省份在服务业政策上存在较强的协同性。

2. 参照点数与编码密度统计。本文将三级编码作为理论依据，将服务业发展方式作为各节点的参照点，并计算各个节点的编码密度。其中，参照点数是节点在文本数据中分布数量的表现，编码密度则是表示节点在文本数据中所占的百分比。编码密度越高，说明该省政府对该方面的关注度越高。由于篇幅限制，本文仅展示部分省份数据(见表2)。

表2 制度治理特征相关信息表

(1)在大力培养服务业新业态新模式方面。浙江(2.76%)、安徽(2.66%)、广东(2.35%)覆盖率排名前三，这表明服务业发达的省份更注重培养服务业新业态新模式，出现这种现象的原因是各地服务业发展水平的不同，在那些服务业发展水平较好的省份，如果要进一步发展服务业，就必须开拓新服务业业态以及一些新的模式从而促进经济平稳快速发展。

(2)在生产性服务业向专业化和价值链高端延伸方面。排名在前的省份主要为评级优良中的省份。表明该方面主要受服务业较发达的省份重视，较不发达地区因为服务业基础较弱，当务之急是“加快发展”而非“专业化发展”，只有将自身的服务业水平提升上去，才能力求进一步的发展。

(3)在生活性服务业向高质量多样化发展方面。同样观察覆盖率排名可以发现，评级为中和差的省份占据了6席。这表明在这方面，服务业发展水平不高的省份更加重视，究其原因，可能是因为这些省份经济不太发达，导致群众生活服务需求较为单一，没有形成多样化多层次多方面特点，且服务业体系还不够完善。因此其当务之急是进一步完善居民生活服务体系，提高居民的生活水平。

(4)在提升服务业集聚发展水平方面。通过观察覆盖率排名前十的省份可以明显看出，评级为优和良的省份占比较高，表明其更加注重提升服务业集聚水平。主要原因在于，这些省份有着较好的经济基础作为支撑，且拥有较好的产业基础以及较好的技术。具有良好的科技创新、服务开放等政策，吸引了外商投资和一批批高技术人才，培育出具有影响力的服务业集聚区。

(二)实证结果分析

1.“十二五”规划时期服务业发展规划(2011—2015)

此阶段各聚类区域典型服务业发展政策文本的相关关键词词频搜索结果如图3所示。

图3 “十二五”时期各聚类区域词频搜索词频云

“十二五”时期，“物流、旅游、金融”高频词表明物流业、旅游业和金融业依然作为推进服务业发展的领头行业，但是在服务业发展水平较高的省份中，“信息”化已经成为物流业的新发展趋势，《商贸物流发展规划》、《物流业发展中长期规划》等规划文件指出，现代物流业的发展要完善技术标准，推进物流标准化、信息化建设和高新技术改造应用；
而在服务业发展水平较低的省份，则需要先加强物流基础“设施”建设，加强资源型城市道路、交通、通信等基础“设施”建设。

除“物流”外，《纲要》还指出我国“文化”产品无论是数量还是质量，都还不能很好满足人民群众多方面、多层次、多样化的精神“文化”需求。因此，我国需要进一步解放和发展“文化”生产力、提高“文化”产品和服务供给能力。而针对“文化”事业的发展，聚类Ⅰ、Ⅱ则从“科技”“创新”入手，加快推进科技与文化融合发展；
而聚类Ⅲ、Ⅳ则坚持一手抓“文化体育”事业，一手抓“文化旅游”产业，以促进经济效益与社会效益有机统一。

2.“十三五”规划时期服务业发展规划(2015—2020)

此阶段各聚类区域典型服务业发展政策文本的相关关键词词频搜索结果如图4所示。

图4 “十三五”时期各聚类区域词频搜索词频云

由图4可知，“旅游、金融、物流”依旧在各聚类延续“十二五”继续引领服务业发展，但相较于前一时期，服务业发展水平较差的区域也开始呈现物流“信息”化发展趋势，加快整合与合理布局物流园区，鼓励大数据、云计算等“信息”技术在物流领域的应用已成为现代物流业高质量发展的必由之路。这表明随着各地区服务业政策针对性的实施，区域间的差异化水平不断缩小。并且，“养老、生活、服务、健康”以较高的权重比出现在各聚类中，这表明服务业发展贯彻了“以人民为中心”的发展思想，国务院办公厅印发的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》指出，要着力解决供给、需求、质量方面存在的突出矛盾和问题，推动生活性服务业便利化精细化品质化，加快发展健康养老等生活性服务业。但相较于聚类Ⅲ、Ⅳ，服务业发展水平较好的区域出现“咨询、品牌、打造、设计、国际”等高频词，表明随着“一带一路”建设的展开，部分发达区域需要打造具有国际影响力的自主品牌增加企业竞争力。

3.“十四五”规划时期服务业发展规划(2021—2025)

此阶段各聚类区域典型服务业发展政策文本的相关关键词词频搜索结果如图5所示。

可以看出，“发展、建设、推进、产业、融合”等词汇在四个聚类区域的占比都很大，这意味着近年来各省政府推进服务业发展政策的目标保持了一定的一致性，相比于“十二五”时期，区域间服务业发展的差异性持续缩减。特别是聚类Ⅰ中“质量”一词权重比较高，这表明加快发展现代服务业，推进生产服务业向专业化和价值链高端延伸，与先进制造业、现代农业深度融合，推进服务业专业化、高端化发展已成为每个省的政策目标。而聚类ⅠⅡ中提及的“提升、加快”表明服务业专业化、高端化发展的紧迫性、可持续性。但是在推进发展的服务行业上，各区域存在一定的差异性，服务业发展水平较高的省份，主要推进“科技服务、金融服务、研发设计”等数字化企业，并不断培育会展名企、提升会展业专业化、国际化水平。而水平较差的省份，则主要推进“工业设计、研发外包、人力资源”等行业专业化。但无论发展水平如何，各个区域均贯彻了“以人民为中心”的发展方针，不断加快生活性服务业的高品质、多样化升级，并不断促进“健康、养老、文化、家政”等公益性服务业供给。

总体来看，从“十二五”时期至“十四五”时期，自实施服务业综合改革试点政策以来，各省份不仅都重视服务业产业的“发展”，同时聚焦“产业”的转型升级，“推进”“服务业”规模化、品牌化、网络化经营，“加强”服务业体系“建设”，不断提高“服务业”比重和“水平”。但是区域间的发展存在一定的差异性，服务业较发达的地区更注重于“创新”，培育服务业新业态新模式和提高服务业集聚发展水平，而其他地区侧重点在于“企业”层面，由于服务业水平没有那么发达，只能先通过一系列政策“推动”企业高质量可持续“发展”，提升当地服务业水平，再进行“创新”和推动产业集聚水平，以实现增加该地区总产值和“经济”平稳快速发展的目标。

(一)重视地方服务业水平差异，量身定制具有弹性的政策体系

根据各地方服务业水平为其量身定制适合其的政策体系。对于服务业较发达地区，要鼓励其利用现有的经济优势、科技优势、人才优势等得天独厚的优势，大力培养服务业新业态新模式，同时提升服务业集聚发展水平。对于服务业水平相对薄弱的地区，给予一定的政策倾斜，在现有规模的基础上，基于当地优势资源，培育更多的服务型企业。同时，加大企业转型升级力度，鼓励企业转型升级，先提升现有服务业水平，再谋求服务业的进一步发展。

(二)重视区域协同作用，发挥区域协同优势

借鉴国外先进经验，加强政府对于企业的规划引导力度，同时发挥政府对区域城市群规划和城市基础设施建设的协调机制，发挥政府通过实施区域规划对城市群协调发展的引领作用。推进城市间基础交通设施网络体系的建设，提高不同城市间通行效率，从而促进区域一体化发展。强化并完善中心城市在高端服务业上的领军作用，发挥核心城市的高端服务业对周边城市的集聚和辐射带动效应。

(三)健全人才引进机制

服务业大多是知识密集性企业，我国服务人才虽数量众多，但素质普遍偏低，高端人才不足。因此，应该建立健全人才引进机制，增加接受高等教育人才的比例，加大对于高端人才的政策扶持力度，为服务业发展提供更多高端人才。

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