行政事业单位预算绩效评价相关问题探讨

陈碧珍

福建省宁德市政协文史研究中心 福建 宁德

预算绩效主要是指财政资金投入之后所能获得的结果和产出，是公共部门和政府开展财政工作、履行经济职能的重要内容之一。

预算绩效评价主要是指财政部门及预算执行单位在明确预算年度的绩效目标之后，结合实际执行情况，运用预算绩效评价指标体系、评价标准和方法对财政预算资金的使用效率、经济性及效益性进行客观、公正评价的过程。

在实务中，预算绩效评价主要遵循三个基本原则：一是科学规范原则，即在进行预算绩效评价时，要严格按照既定的程序，采取定性和定量相结合的方法来进行；
二是绩效相关原则，即在进行预算绩效评价时要结合预算执行部门或单位的不同特点，建立具有个性化的评价指标，确保评价结果能够反映产出成果绩效与预算支出绩效之间的关联；
三是公开公正原则，即在对预算绩效进行评价时，除了要依规进行预算公开之外，还应当遵循真实和客观的基本原则。

对于行政事业单位来说，研究其预算绩效评价工作主要适用以下三个理论基础。

首先，委托代理理论。委托代理理论更多关注的是一种契约精神，它是基于委托方与代理方之间的信息不对称和相关利益冲突等问题而产生的。从预算管理视角来看，预算目标的下达方与执行方之间实质上形成了一种委托代理关系，通过建立健全完善的预算绩效评价体系，能够实现委托方对代理方的动态化监督，确保代理方能够严格落实预算管理的各项政策。

其次，新公共管理理论。传统公共管理理论认为政府职能活动只要严格按照预算安排实施好预算资金收支计划即可，但是按照新公共管理的理念，政府与社会公共服务对象之间的关系转型为一种受托责任关系，因此要对公共部门提供的公共服务构建可衡量、可量化的绩效评价标准，预算绩效管理机制明确了行政事业单位预算绩效评价工作开展的具体依据。

最后，财政支出增长理论。财政支出增长理论的形成与世界各国财政支出的历史轨迹和发展趋势有关，该理论认为财政支出是具有不断增长的趋势特点的，因此在财政收支管理中要十分重视财政支出资金的使用效率。对行政事业单位的预算绩效进行评价，本质上是通过预算约束来加强预算执行对象节约财政资金、提高财政资金使用效益的意识。

行政事业单位非营利以及服务于社会公众的特性，决定了其构建和完善预算绩效评价机制更具有重要意义，主要体现在以下三个方面。

首先，有利于单位发展目标的实现。行政事业单位预算绩效评价体系能够从多维度体现出单位内部预算执行的效果以及相关工作的结果，为内部财务工作提供了有效的监督手段，客观上能够为发展目标的实现提供保障。

其次，有利于提高财政资金使用效率。实施预算绩效评价能够充分反映财政资金的具体使用情况，从而有利于单位及时发现财政资金在使用过程中存在的问题并予以调整，以此来确保财政资金使用效率始终处于高位。

最后，有利于对单位的运营管理形成全过程监督。预算绩效评价是对行政事业单位运营管理预算执行情况的反映和总结，完善的预算绩效评价机制能够覆盖单位预算执行的全过程，从而实现对单位总体运营管理的全过程动态化监督。

围绕行政事业单位预算绩效评价的理论基础，以及预算绩效评价对行政事业单位的重要作用，结合行政事业单位预算绩效评价实践，对预算绩效评价存在的问题进行全面分析。

1.预算绩效评价指标体系不够完善

预算绩效评价指标体系是行政事业单位开展预算绩效评价工作的前提和基础，直接关系预算绩效评价结果的客观性和公正性。从实践来看，当前行政事业单位预算绩效评价指标体系尚不完善，主要表现在以下方面。

首先，预算绩效评价指标体系中个性评价指标不足。共性评价指标和个性评价指标共同构成了行政事业单位的预算绩效评价指标体系，其中共性评价指标基本上是统一制定的，主要囊括了绩效目标、资产使用效益、社会经济与生态效益、社会公众满意度以及预算执行等内容，而个性指标主要是通过协同制定，主要是依据预算对象的不同职能或特点而制定的具有针对性的评价指标。

在实务中个性评价指标应当满足两方面的需求，一方面是应当对行政事业单位预算绩效评价结果的反馈和应用具有重要影响，另一方面则是应当能够为行政事业单位提供具有较高应用价值的评价结果，这也是个性评价指标在制定过程中的难点问题之一。当前，部分行政事业单位的个性评价指标尚不能充分满足这两方面的精细化需求，存在提升和改善的空间。

其次，同一类型数据的评价结果可比性不高。同一类型预算数据的评价结果具有较高的可比性是体现预算绩效评价公正性的重要条件，从实践来看，当前部分地区的同一类型行政事业单位在评价结果上仍然表现出较大的差异性，评价数据的可比性较差，这主要受预算绩效评价人员业务素质以及细化和量化的预算绩效评价指标不易落到实处两个因素的影响，增加了部分行政事业单位预算绩效评价结果对比分析的难度。

2.预算绩效评价质量不高

行政事业单位预算绩效评价的质量越高，越能够促进行政事业单位预算的刚性约束力，为管理层进行精准决策提供科学参考，同时也能够为下一预算期提供参考价值更高的预算执行数据。从行政事业单位的预算绩效评价实践来看，其在预算绩效评价质量方面尚存在以下不足。

首先，预算绩效目标不够合理。虽然部分行政事业单位从形式上按照预算绩效目标管理要求，结合自身预算安排设置了预算绩效目标，但是在实际执行过程中依然存在项目收益难达预期效果、项目资金的使用超出预算绩效目标等现象，这充分表明部分行政事业单位在设定预算绩效目标时存在科学性和合理性不足的问题，这些问题的存在客观上会对预算绩效评价的质量产生不利影响。

其次，预算绩效评价的报告完整有效性不足。一般来说，一个完整有效的预算绩效评价报告至少应当包含单位预算支出概括、预算绩效评价的执行、预算绩效评价的结果及分析、预算绩效评价发现问题及改进建议、其他附加说明等内容。但是从实务来看，当前多数行政事业单位的预算绩效评价报告没有充分揭示和反映预算绩效评价过程中潜在的风险因素和问题，体现了预算绩效评价报告的不完整性和有效性。

3.预算绩效评价结果应用不足

对预算绩效评价结果进行充分应用，才是预算绩效评价工作价值的真正体现。行政事业单位预算绩效评价结果应用方面，主要存在以下问题。

首先，预算绩效评价结果的应用水平不高。在实务中，部分行政事业单位并未将上一年度的预算绩效评价结果，作为预算年度绩效目标制定的参考依据，忽视了预算绩效评价结果的重要作用。同时，预算绩效评价存在事后性，评价结果也存在一定的滞后性，导致部分行政事业单位对预算绩效评价结果的应用水平偏低。

其次，预算绩效评价结果应用的能力有限。在预算绩效评价实务中，受政策性支出绩效评价结果与预算安排挂钩而易受人为干扰、预算评价人员经验缺乏及专业技能水平不高等因素的影响，导致预算绩效评价结果的针对性和科学性不足，无法将其作为单位管理层后续决策参考的重要依据，体现了在预算绩效评价结果应用能力方面的局限性。

结合行政事业单位预算绩效评价存在的问题，围绕预算绩效评价的相关理论和实践，建议从以下方面采取对策，优化和健全行政事业单位的预算绩效评价体系。

1.优化思路

要想实现行政事业单位预算绩效评价体系的优化，预算绩效评价指标体系是关键，因此本文重点围绕预算绩效评价指标体系加以分析。

（1）预算绩效评价指标体系的优化原则。虽然预算绩效评价从总体上对评价原则进行了明确和界定，但是在设计预算绩效评价指标体系时，仍应当对指标设计原则进行更为清晰的界定。

具体来说，在设计和优化预算绩效评价指标体系时应当遵循以下五个主要原则：一是相关性原则，即所设计的评价指标不仅能够从内容上与预算绩效目标的实现程度有关，同时还应当反映评价的完整性；
二是重要性原则，即不同性质、不同特点的行政事业单位预算绩效评价，关注点和侧重点是有差异的，应当优先选择最具评价对象代表性和最能反映评价要求的指标；
三是可比性原则，即所设计的绩效评价指标应当具有评价标准和规范的可比性，不同单位同类项目预算绩效评价结果的可比性，同一个单位与上年度评价结果的可比性；
四是可持续性原则，即预算评价指标体系应当具备随着不同政策持续改进和优化的能力；
五是经济性原则，即行政事业单位在设计预算绩效评价指标时需要考虑实际环境条件和可操作性。

（2）预算绩效评价指标体系的优化思路。在确定了行政事业单位预算绩效评价指标体系的优化原则之后，对总体优化思路进行分析。

首先，结合平衡计分卡对预算绩效评价指标体系进行优化。平衡计分卡是一种基于未来发展战略的绩效考评体系，它主要有财务指标、内部业务流程指标、顾客指标、学习与成长指标组成。

在构建行政事业单位预算绩效评价的个性化指标时，建议其以平衡计分卡作为指标优化的主要思路。其中，对预算支出及效益的评价指标，归口于财务指标维度；
把单位业务操作情况及运行情况等方面的评价指标，归口于业务流程指标维度；
把居民满意度及提供公共服务情况等方面的评价指标，归口于顾客指标维度；
把预算绩效评价相关人员的能力提升及业务培训等方面的评价指标，归口于学习与成长指标维度。

其次，将预算支出绩效作为新预算绩效评价指标体系的主要构建内容。从实务来看，行政事业单位预算绩效评价的核心对象是财政支出项目，因此，建立以预算支出绩效为核心的绩效评价指标体系，有利于保障单位财务工作的规范运作，减少在经费支出中的一些问题，从而提升财政资金的使用效率和公共服务水平。值得注意的是，强调以预算支出绩效为核心构建预算绩效评价指标体系，可能会存在过于关注效果而忽视投入、过程和产出评价的短板。

最后，对预算绩效评价指标的选取及权重确定。在选取预算绩效评价指标以及确定权重时，可以参考以下方法。

一方面，在选取评价指标时，可考虑建立三级的评价指标体系框架。其中，一级指标以预算绩效目标为导向；
二级子系统层按照投入、过程、产出、效果为主要类目，设置预算配置、预算执行、预算管理、职责履行及履职效益评价指标；
三级指标则以二级子系统的相关内容，设计相关程度较高的具体指标名称。

另一方面，在确定不同评价指标的权重时，可选择以定性和定量分析有机结合的层次分析法作为主要方法，按照建立判断矩阵、进行指标权重计算的步骤明确不同指标的具体权重。

2.保障措施

在对行政事业单位的预算绩效评价指标体系进行优化的同时，单位还应当从健全预算绩效评价制度、健全预算绩效指标体系动态调整机制、强化预算绩效评价理念和意识、加强预算绩效评价专业人才引进培养、提升预算绩效评价的信息化程度等方面，推动单位预算绩效评价工作优化的顺利推进。

本文以行政事业单位的预算绩效评价为研究对象，从分析相关基础理论出发，重点从预算绩效评价指标体系、预算绩效评价质量及预算绩效评价结果应用三个角度，总结了行政事业单位在预算绩效评价工作中存在的主要问题，然后针对问题分别从预算绩效评价的优化思路和保障措施两个方面，提出了建议和对策，希望能够为行政事业单位预算绩效评价工作思路创新提供有益参考。

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