冷战后美国“航行自由行动”立法提案及其影响

郭永虎，万昭迎

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

“航行自由行动”是自卡特政府以来美国的军事和外交行动计划，以此在全球范围挑战所谓沿海国家“过度海洋主张”。除了行政部门和军方，国会在美国“航行自由行动”政策的制定、实施和监督过程扮演了重要角色。冷战结束30年来，美国国会共出台了多达百余项支持“航行自由行动”的法案。这些法案不仅对美国政府和军方开展“航行自由行动”施加了法律层面的要求，同时也对别国主权权益和海上安全造成消极影响。目前，学界更多从国际法、军事安全、国际关系的视角研讨美国在全球推行“航行自由行动”的合法性及其影响，而以美国国会立法活动为切入点的研究仍相当薄弱，目前尚未发现专题著述。国内尚未真正对美国国会“航行自由行动”立法活动的进行系统研究，当前学界对于美国“航行自由行动”的研究主要从两方面展开，安寿志[1]、高健军[2]等人从国际法的视角探讨美国推行“航行自由行动”合法性问题；
郭永虎[3]、邢瑞利[4]等人则聚焦美国在南海策动航行自由活动的相关研究。本文以冷战结束30年来相关法案文本为依据，拟对美国国会关于“航行自由行动”的立法活动及其影响进行初步的探讨。

作为立法机构，美国国会介入“航行自由行动”最主要的方式是立法。立法的来源是法案。根据国会立法程序，一个议案最终成为法律需要经过五个阶段：第一，议员提出议案，委员会审议；
第二，参议院或众议院通过；
第三，参众两院在通过各自版本的法案后，要组成两院联席会议进行统一文本工作；
第四，两院达成一致后，由联席会议起草统一文本；
第五，总统签署成法。在上述五个阶段，分别形成了不同的法案(决议案)文本，这构成了解读美国国会推动“航行自由行动”立法提案活动的主要依据。

(一) 美国国会关于“航行自由行动”提案数量及其变化

本文对冷战结束30年来(1991—2021年，对应第102～117届美国国会期间)美国国会关于“航行自由行动”立法的法案进行了检索，并逐条对这些法案进行分析，剔除关联性较小的法案后，共获得169项涉及“航行自由行动”的法案，其中包括120项法案和49项简单决议案。从参众两院提案数量上来看，参议院共提出76项，众议院共提出93项，众议院的提案数量高于参议院。从提案议员所属党派来看，民主党提案数量为73项，共和党提案数量为96项。从法案状态上来看，33项法案最终经总统签署并成为法律，并且这33项法案大多附加于拨款法之中。

纵观 1991—2021 年美国国会关于“航行自由行动”的有关法案，其数量与美国外交战略和相关海域热点局势发展态势密切关联。冷战结束以来，以第108届国会为分水岭。第102届国会至第107届国会期间，相关提案数量处于低位。2000年后，伴随美国在世界“关键”海域紧锣密鼓地推行“航行自由行动”，美国国会的立法活动也日渐频繁。自108届国会开始，美国国会关于“航行自由行动”的立法呈现出三个密集期(见图1)。

图1 第102～117届美国国会航行自由行动法案数量趋势图

第一个密集期出现在第108届国会，本届国会相关立法达6项。进入新世纪，美国政府开始制定强化“航行自由行动”的规划。美国国防部又于2005年推出了“美国行使海上航行和飞越权利计划”。在此背景下，美国国会关于“航行自由行动”的立法提案逐渐增加。第二个密集期出现在第112届国会，本届国会相关立法达14项。随着奥巴马政府“亚太再平衡”战略的提出，南海成为各方利益和关注的焦点，也是美国实施“航行自由计划”的重中之重，第112届国会出台了5项涉及中国南海的航行自由相关立法。第三个密集期出现在第116届国会，本届国会相关立法达到了40项。特朗普政府至拜登政府初期，强势开展“航行自由行动”的主张在美国国会内部大行其道，第116～117届期间，相关立法提案的数量创下历史新高。

(二)立法关涉的核心领域

按照法案所涉及的核心主题进行梳理，近30年来美国国会关于“航行自由行动”的相关立法多集中在涉华“航行自由行动”、印太地区安全战略、中东地区海域航行自由以及通过国防授权法案增加对海军行动拨款这几个核心主题，具体数据见表1。其中涉华“航行自由行动”的法案有40项，涉及美国在南海区域和台湾海峡强推“航行自由行动”议题，反映了美国国会推动“航行自由行动”立法的重点目标。印太地区进行“航行自由行动”相关法案共40项。特朗普政府上台后推出“印太战略”，美国国会也通过立法予以积极配合，在印太地区推动“航行自由行动”成为美国在此地区显示军事存在和主导地位的重要方式。中东地区海域“航行自由行动”的相关法案共27项。中东地区是美国国会长期关注和干涉的“传统”战略区域。美国国会在此推行 “航行自由行动”的具体区域包括巴勒斯坦地区以及曼德海峡、波斯湾、红海等海域。除了南海、印太地区和中东海域，北极地区因其独特而重要的军事战略地位也成为美国推行“航行自由行动”的另一关键区域。美国国会共提出了12项关于开放北极航道的法案。此外，“增加对海军行动拨款”类法案共22项，主要为美国国会通过向海军拨款以增加“航行自由行动”预算，反映出美国国会在资金投入方面对“航行自由行动”的支持程度在不断提升。

表1 美国国会“航行自由行动”法案基本分布情况(第102～117届国会)

法案文本是美国国会立法的最基本载体，法案文本可以反映出美国国会的基本立场和主张。在第102～117届国会期间(1991—2021)，美国国会关于“航行自由行动”法案的核心诉求主要围绕以下几个领域。

(一)支持美国政府和军方在全球推行“航行自由行动”

2009年3月12日，美国国会众议员兰迪·福布斯提出第72号共同决议案。该决议案称，“包括美国海军舰船在内的所有船舶都可以在外国领海以外行使公海自由，包括航行和飞越自由。美国军舰应享有完全的主权豁免权，任何国家都不得试图管制、制止或未经美国同意搜寻或登舰”[5]。2011年12月14日，美国国会众议员哈罗德·罗杰斯提出第3671号法案。该法案支持美国政府通过推行“航行自由行动”维护海上霸权的主张，“美国将捍卫航行自由，维护本国的海洋利益”[6]。2014年4月7日，美国国会参议员罗伯特·梅南德斯提出第412号决议案，支持美国在亚太地区推行“航行自由行动”[7]。2017年7月10 日，美国国会参议员约翰·麦凯恩提出第1519号法案，该法案旨在赋予美国海军和空军在全球范围内享有所谓“航行自由”和“飞越自由”的权利，并认为此举在“维护所有国家的海洋自由”“确保持续安全通过”等方面发挥着至关重要的作用[8]。

国会还为推动“航行自由行动”提供资金支持。2010年7月，美国国会众议院提出第5745号法案。该法案提议为美国海军行动及日常维护额外追加拨款273 519.4万美元[9]。2015年5月，美国国会参议院通过第1356号法案。该法案为推动所谓“航行自由行动”，授权美国国防部向菲律宾、泰国、越南、马来西亚、印度尼西亚5国提供军事装备和物资[10]。2015年12月18日，美国国会众议院表决通过第2029号法案(2016年综合拨款法)，授权为海军拨款1 500万美元，用于为“航行自由行动”提供保障、人道主义援助等领域[11]。

(二)联合美国盟友共推“航行自由行动”

国会在推动美国自身进行“航行自由行动”的同时，还主张联合其盟国共同参与。2012年6月5日，美国国会参议员理查德·卢格提出第481号决议案，该决议案表示美国政府愿与菲律宾一起，共同维护航行自由[12]。2018年4月，美国国会参议员科里·加德纳提出第2736号法案，该法案表明美国政府应实施印太战略，加强美国与盟国之间的合作，在包括中国东海和南海在内的印太地区进行联合海事培训和“航行自由行动”[13]。2018年7月25日，美国国会众议员乔·威尔森提出第6506号法案。该法案表达了美国批准并推动先进技术转让的意愿，以此支持美印军事合作，共同执行“航行自由行动”[14]。美国国会众议员凯文·麦卡锡于2018年9月25日提出第6888号法案，该法案要求总统与美国盟国和伙伴合作，在印太地区开展联合海事培训和推动“航行自由行动”[15]。2019年11月20日，美国国会参议员詹姆斯·里奇提出第435号决议案，该决议案将美国与日本、韩国在维护区域安全与稳定方面的关系定义为合作伙伴，由三方共同维护海上安全和航行自由[16]。2020年7月29日，美国国会众议员约霍提出第7855号法案，建议美国国防部长应加强与美国盟国和伙伴的合作，增加美海军在台湾海峡和西太平洋“航行自由行动”的次数[17]。2019年2月8日，美国国会众议员迈克尔·康纳威提出的第116号决议案和2019年1月24日美国国会参议员罗恩·约翰逊提出的第27号决议案一致呼吁美国应加强与盟国的合作，尽快在黑海海域展开“航行自由行动”[18-19]。2021年美国国会参议员詹姆斯·里奇提出第814号法案，支持美国与盟友在黑海开展“航行自由行动”，旨在反对俄罗斯对领海主权的过度主张，支持乌克兰的海洋边界主张[20]。

(三)在北极航道推行“航行自由行动”

随着全球气候变暖，北极航道所具备的有利的地形条件和丰富的战略资源逐渐显现，其潜在的军事战略价值不断凸显，美国国会对在北极航道开展“航行自由行动”的相关立法活动愈加重视。美国国会的立法诉求主要有两项。一是强调在北极航道推行“航行自由行动”对美国军事安全的重要意义，并要求美国政府和军方贯彻执行“航行自由行动”。2015年5月14日，美国国会参议院通过第1356号国防授权法案，该法案要求保护美国在北极地区的国家安全利益，包括“航行自由行动”，该法案现已被总统签署成为正式法律[21]。同年5月19日，美国国会参议员约翰·麦凯恩提出第1376号法案即《2016年国防授权法案》，该法案要求：第一，美国国防部长向国会阐明美国在北极地区的最新军事战略；
第二，保护美国在北极地区开展“航行自由行动”；
第三，加强与美国在北极地区有共同安全利益的国家间的合作。二是增加美国在北极地区“航行自由”资金的投入[22]。2019年12月，美国国会参议员丹·沙利文提出的第3080号法案决定通过追加资金加强海军和海岸警卫队水面艇舰的部署，力求在2030年之前实现西北航“道航行自由”[23]。2021年，美国国会众议员迈克·加拉格尔提出的第4135号法案建议美国增加在北极地区的资金投入，以确保美国在该地区的“航行自由行动”顺利进行[24]。

(四)在南海、东海和台湾海峡强推“航行自由行动”

东海、南海和台湾海峡是美国国会在全球策动“航行自由行动”的重要区域。1995年美济礁事件后，美国国会将“航行自由”作为美国南海政策的基本原则之一。美国国会的相关立法主要聚焦以下几个方面：首先，支持美国政府和军方在中国关键海域行使所谓“航行自由”权。1995年3月10日，美国国会众议员本杰明·吉尔曼提出第114号决议案，宣布“自由通过中国南海”符合美国及其盟国的国家安全利益[25]。2009年，美国国会众议院提出第3288号法案，支持美国军队在南海、东海、台湾海峡和黄海的国际水域和领空行使“航行自由权”[26]。该法案经总统签署成为正式法律。2012年8月2日，美国国会众议员在埃尼·法莱奥马韦在第6313号法案中建议，支持美军在南海、东海、黄海、台湾海峡等国际水域和领空行使“航行自由权”，并表示美国和其他国家一样拥有在“航行自由”、开放进入亚洲海洋领域方面的利益，且始终支持其他国家通过国际水域[27]。

2016年7月12日，美国国会参议员科里·加德纳提出第526号决议案，建议美国国防部应加强美军在东海和南海开展“航行自由行动”[28]。2016年7月14日，美国国会众议员马特·萨尔蒙提出第5890号法案，敦促美国国务卿“利用一切外交手段向全世界传达美国对“南海航行和飞越自由”的坚定决心”[29]。国会制定的《2018年亚洲再保证倡议法》要求 “总统制定与美国盟友以及伙伴国合作的外交战略，以执行在印太地区，包括东海与南海的联合海上训练以及维护“自由航行”任务。”[30]2020年7月29日，美国国会众议员约霍提出第7855号法案，要求美国国防部长增加美国海军穿越台湾海峡和在台湾海峡开展“航行自由行动”的频次[31]。

第三，攻击指责中国“影响”“航行自由行动”。美国国会在多项法案中将中国维护自身海域权益的合理正当行为视为“威胁”，并加以无端指责。2014年9月8日，美国国会众议员埃尼·法莱奥马韦加提出第714号决议案，该决议案声称，美国政府支持一切按照公认的国际法原则，和平、合作解决南海和东海的海洋争端和管辖权争端，不承认中国划定的东海防空识别区，声称这一行为侵犯了国际空域飞越自由的权利，该决议案还威胁中国不要再进行类似行为[32]。2020年7月22日，美国国会参议员詹姆斯·里奇提出第4272号法案，该法案将中国在南海的建设行为定义为非法行为，称这种行为干扰了美军“航行自由行动”，并且对其他国家构成了威胁[33]。2020年9月17日，美国国会参议院斯科特·里奇提出第4606号法案，该法案称解放军近期在台湾海峡及其周围进行军事演习，对台湾安全构成所谓威胁，建议美国海军继续在台湾海峡开展“航行自由行动”[34]。2021年2月18日，美国国会众议员盖伊·雷申塔勒提出第1173号法案，该法案要求美国国防部长应当考虑增加穿越台湾海峡以及在台湾海峡开展“航行自由行动”的次数，以加强美国海军在西太平洋地区的行动[35]。

冷战结束30年来，美国国会通过立法活动全面而深入地介入美国推动“航行自由行动”的政策制定和贯彻执行当中。美国试图以国会制定的国内法律构建“美式”“航行自由行动”的所谓“规则”，不仅破坏了以《联合国海洋法公约》为核心规范的海洋秩序，同时也对别国领土主权、国家安全和海洋权益产生了十分恶劣的影响。

(一)对美国行政部门和军方施加法律约束

美国国会制定的“航行自由行动”相关法案一旦成为法律，其影响将远远大于那些处于“半成品”状态的法案，会对美国政府产生“刚性”影响，对行政部门和军方形成法律约束。如不履行后者，将面临违法之嫌。虽然只有少数“航行自由行动”相关法案成为正式法律，但是其影响不容小觑。1991—2021 年 ，共有33项法案经美国总统签署立法，成为美国军方开展“航行自由行动”的所谓法律依据。美国总统之所以签署相关法案，在某种程度上就是对国会立法文本的认可，其影响在于美国政府在强推“航行自由”的政策取向上将与国会立场保持高度一致。应当指出，美国国会提出的为数众多不具有法律约束力的法案和决议案对美国政府关于航行自由政策同样产生了不容忽视的作用。尽管他们并不具有法律强制力，但行政部门却不能视而不见，因为国会的立场往往传达了国内公众舆论或公众所关注的问题。它为行政部门提供了一个风向标，使总统制定政策时，必须顾及国会的反应。

(二)损害相关沿海国的安全和主权权益

美国推行“航行自由行动”，构成威胁国际海洋安全的重要因素。美国国会在极力推进“航行自由行动”过程中，势必导致美军与沿海国家展开对抗、冲突。这种所谓的“航行自由行动”，已引起多数国家包括中国的抗议和不满，并存在严重的安全冲突隐患。中国是美国推动南海军事化最直接的受害者，在中国海洋安全受到巨大挑战的同时，也给中国形象维护带来了巨大的压力，致使中美关系发展掀起巨大波澜[36]。长期以来，“航行自由”和“地区稳定”是美国在南海和台湾海峡强推所谓“航行自由”的主要借口，这已经严重触及了中美之间的安全战略共识和安全政策底线，极大损害了中国的核心国家安全和利益。2022年1月20日，美国“本福德”号导弹驱逐舰未经中国政府批准，非法闯入中国西沙领海，进行所谓“航行自由行动”。对此，中国国防部新闻发言人吴谦也发表谈话对美方行径表示强烈不满和坚决反对，指出美方行径根本就不是其宣称的“航行自由”，而是侵犯中国主权、危害南海和平稳定的严重挑衅，其性质十分恶劣[37]。2022年4月27日，美军“桑普森”号驱逐舰通过台湾海峡，此次挑衅行为发生于中美两国国防部长视频通话之后以及台军进行“汉光38号”演习之前，不排除其妄图破坏中国主权的嫌疑。当前，在中美全面竞争背景下，中美围绕此行动的军事对抗色彩更加突出，这很可能会推升潜在冲突风险。此外，美国国会通过立法在台海地区推行“航行自由”，不断向“台独”势力释放错误信号，破坏海峡两岸关系的和平与稳定，在一定程度上助长了“台独”分裂势力的嚣张气焰。

(三)破坏国际海洋秩序

美国国会通过立法推行所谓“航行自由”，把海洋作为推行单边强权、挑动大国竞争和对抗的场所，破坏地区稳定，严重威胁了国际海洋秩序的健康发展。作为维护国际海洋秩序的纲领性文件，《联合国海洋法公约》规定：所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利[38]。其中，考虑到军舰的特殊性质，其在他国领海是否享有无害通过权须明示规定。目前 152 个沿海国家和地区的海洋立法中，有42个国家设置了需要批准或通知的条件，其中 30 个国家规定需事先批准，12 个国家和地区规定需提前通知。[39]美国国会在相关立法过程中完全无视上述原则规定，以行使所谓的“无害通过权”为名，出动舰艇强行进入他国领海；
以行使所谓的“公海自由、过境通行和无害通过权”为名，出动军舰与飞机强行进入他国境内的群岛水域。美国“航行自由计划”完全背离了《联合国海洋法公约》和习惯国际法对航行自由所作规定，实质上是将“航行自由”等同于不受任何限制的“绝对自由”[40]。此外，美国国会在相关立法中多次提到的“国际水域”也在挑战国际法。《联合国海洋法公约》条文中并没有“国际水域”相关表述。“国际水域”是传统海洋军事强国所使用的概念，旨在模糊世界各大陆近海海域所具有的海洋法属性，尽可能地放大“公海”及“公海”的法律地位，给予海洋军事强国的“行动自由”。由此可见，美国国会通过立法推动军方在世界范围内实施的所谓“航行自由行动”，是对其他国家在领海、专属经济区、群岛水域等海域的主权和管辖权的恶意挑衅，完全背离了《联合国海洋法公约》和习惯国际法对航行自由所作的规定，是对国际海洋秩序和世界和平稳定的冲击和破坏。

冷战结束30年来，美国国会通过国内立法活动在全球强推美式“航行自由行动”，挑战了以国际法为基础的国际秩序，属于典型的“长臂管辖”。美国默认其国内法所拥有的法律效力大于国际法实质是实行强权政治的翻版。在国会的推动下，美国频繁派遣军用舰机进入敏感海域，持续威胁海上航行安全、加剧地区紧张局势。从法律效力上看，尽管美国国会制定的法律对美国相关职能部门具有法律约束力，但是对其他国家来说是无效的。从立法主体资格来看，美国国会可以根据其政治需要制定任何国内法，但对于那些具有域外管辖或域外效力的法律不能侵犯他国的主权和立法权。美国国会利用其国内法强推“航行自由”已经侵犯到相关国家的领土主权，也是对立法权的滥用。

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