新时代法治乡村建设的路径探究*

陈连军，张海娜

(黑龙江科技大学 人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150026)

2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，法治乡村这一新词首次出现，提出建设法治乡村的活动，强化法律在维护农民合法权益，化解农村社会矛盾方面的功效。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中，对法治乡村建设提出明确的要求。2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，从“法治中国”的高度，以国家法律的形式为乡村振兴战略的全面实施提供强有力的法治保障，使其有法可依。2022年1月4日，党中央在《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出，为从容应对百年变局和疫情，推动经济社会平稳健康发展，稳住农业盘，做好三农工作，持续全面推进乡村振兴，推进更高水平的平安法治乡村建设。2022年是实施“十四五”规划的关键之年，也是全面推进乡村振兴迈向高质量发展的关键之年。从上述的法律和意见中可以深刻认识到，以习近平法治思想为引领，推进法治乡村建设，已成为全面推进乡村振兴战略和加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手[1]。

(一)全面推进依法治国的重要基础

“法者，治之端也”。习近平总书记强调:“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[2]中国有14.13亿人口，约有5亿的人口在乡村。乡村处于国家治理体系的最基层，是社会的终端和末梢。全面推进依法治国的工作重点在基层，工作难点在乡村。基层治理是国家治理的基石，法治乡村建设是全面建设社会主义法治中国的基石，是依法治国方略在基层最具体的、最直接的实践。“全面依法治国”重点在“全面”，如果没有乡村的法治化，全面依法治国的“全”字的真意得不到真正的体现。

(二)全面推进乡村振兴的重要保障

乡村振兴战略是新时代抓好“三农”工作的总抓手。党中央高瞻远瞩、审时度势，在党的十九届五中全会上明确提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。长期以来，在我国乡村治理的“三治”中，德治占的比例比较大，依靠德治会带来诸多问题，而在乡村振兴战略中，法治起着根本性和保障性的作用。《乡村振兴促进法》的出台,为全面推进乡村振兴确立了重要的法律依据，并提供了长期稳定的制度保障。尤其是在该法第四十一条对法治乡村建设未来的蓝图做了详细的规定。因此，法治乡村建设在整个乡村振兴战略中的地位是不容忽视的，是乡村振兴战略中重要的一个环节，高质量的乡村振兴的实现离不开高水平法治乡村建设这股强大的助推力。

(三)治理能力现代化的根基

习近平总书记指出，农村的现代化包括“物”的现代化和“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力现代化[3]。中国共产党十九届四中全会提出，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化[4]。法治乡村建设是该目标实现的内在要求，其中村民自治是乡村法治的边界，法治是根本，德治是补充，只有三者有机结合起来，形成合力来助推乡村治理能力现代化的实现。

(一)农民主体法治意识不强

农民是法治乡村建设的主要力量，农民的法律意识和法律素养直接影响着法治乡村建设的水平和进程。根据第七次全国人口普查公报(第七号)显示，居住在乡村的人口为50 979万人，占总人口的36.11%，农民群体的数目依然比较庞大[5]。一方面，从文化程度来说，当前居住在乡村的人口中，有51%的文化水平在初中以下。由于受教育程度不高，对于学习法律知识的意识和主动性亦然是缺失的，尤其是对与“三农”相关的法律法规的了解更是有限。另一方面，近些年来，随着乡村振兴战略的深入实施，从党中央到各基层，针对农村地区的普法之花遍开，对农民法律意识的启蒙起到了一定的作用。但是从客观上讲，农民还是受到传统思想的影响，认为法律是惩罚罪犯的，只要自己不触犯法律，法律就与自己没有关系，完全忽视了法律会保护自己的合法权利。在遇到自身合法权益受到侵犯或者其他矛盾纠纷时，很多农民依赖于传统的乡约规范确立起来的行为准则或乡规民约来息事宁人，更有个别采取极端的武力来进行解决，农民寻求法律来救济自身权益的主动性和积极性缺失。相对于法治乡村建设的要求，农民的法律意识还是比较薄弱，对于自身主体地位不够了解。

(二)基层依法行政能力不规范

依据司法部、智研咨询发布的调查数据显示，从2018年到2021年，中国基层法律服务机构数量逐年下降，2021年中国基层法律服务机构数量为1.4万家，基层法律服务工作者5.8万人，在13.4万个村担任法律顾问[6]。这些数据表明，由专业人士为农村提供专业法律服务的机构和基层法律服务工作者的数量是远远不够的。当前在农村地区，与农民打交道最多的就是基层干部，所以基层干部的法律知识和法律素养在法治乡村建设中的作用至关重要。虽然在很多农村会设立村民理事会等村级组织负责调解纠纷，但是这些村级组织的工作人员大多是由村“两委”干部或一些志愿者来担当，缺乏拥有专业法律知识的工作人员，面对复杂的纠纷，大多是根据自己以往的工作生活经验和约定俗成的村规民约来处理，基层法律服务质量根本无法保障。此外，乡村干部的法治思维和法治方式欠缺，而以言代法、以权代法、以权压法的“重人治，轻法治”的问题依然存在；
在利益面前偏亲向友，重大决策不民主，处理问题时一面高喊依法治理，一面采取简单粗暴的方式进行打压，导致部分农民信权不信法，极大破坏和抹杀了法律的权威，丧失了对法律的信仰，使法律沦为“一纸空文”。

(三)涉农领域立法不够完善

完善的涉农领域的法律法规是推动法治乡村建设的前提，是乡村法治化的依据。近年来，随着农村经济的持续稳定发展，村民生活水平越来越高，乡村社会矛盾纠纷呈现的形式也发生了很大变化。根据2021年《中国统计年鉴》的统计结果，调解民间纠纷数据显示，2020年调解邻里纠纷占24.9%，调解婚姻家庭纠纷占15.9%，损害赔偿纠纷占8.0%，道路交通事故纠纷占7.7%，宅基地纠纷占4.4%[7]。在当前农村地区关于一些调整村民之间纠纷、婚姻家庭纠纷、虐待儿童、赡养老人、土地征用补偿、乡村医疗纠纷等事务应有的法律在数量和质量上还不够健全，不能适应现实发展的要求，存在有法难用或者无法可依的现象，达不到实施乡村振兴战略的需求[8]。比如现行法律法规对农村集体土地的产权归属的规定不够清晰，有些涉农立法内容上存在空白，对于乡村的实际发展情况不能客观真实的涵盖，导致村民的一些正当权利得不到有效的保障；
有些法律操作性不强，在实践中难以执行和适用，例如环境立法中涉农观念的不足。

(一)加强法治宣传教育，提高农民的法律意识

党的二十大报告提出“中国式现代化”这个关键词，以中国式现代化来指引乡村振兴，需要全面实现人的现代化，这就要求农民具备现代化素质，提升农民的法律意识显得尤为重要。然而，农民法律意识的提升不是一朝一夕之事，农民法律信仰的树立更不是一蹴而就的，需要通过长期法律实践，多种形式和途径助力农民提高法律意识，形成用法律来解决问题的法治思维。首先，打造一支专兼相结合的农村普法队伍，解决农村普法人员短缺的问题。提高农村地区现有法律服务机构人员的法治素养，扩充吸纳具有法律专业背景的专业人才。同时可以通过法律援助、聘请律师等方式，将优质的公共法律服务引入到农村，定期为农民提供与自身权益相结合的法律咨询，比如土地流转、征地拆迁、资源开发、生态保护、赡养老人等问题。开设乡村振兴法律大讲堂，完善农村的公共法律服务体系，使这种公共法律服务能够成为一种常态。其次，针对农村居民的文化水平现状，通过将《宪法》《民法典》《土地法》中与农民利益紧密相关的法律条文，以通俗易懂的方式制作成法律手册、挂历、年画等发放给村民。还可以组织一些文艺汇演，以小品、戏剧等群众易于理解、乐于接受的方式进行教育，通过故事情节让村民能够认识到法律的权威性和公正性，认识到法律才是维护公民合法权益最有力的武器。最后，针对农民工群体，当地的乡镇司法所可以专设法律咨询热线，或者在每年春节后、农忙后集中为打算外出务工的农民群体提供法律指导，有效提高农民工的法律意识，学会运用法律来维护自身利益。

(二)夯实法律人才队伍，提高基层依法执政能力

加强法律人才队伍建设，培养能够服务乡村的法律专业人才。一方面高校法律专业的辅导员或负责就业的老师在对学生进行职业生涯规划辅导或者就业指导时，可以鼓励引导法律专业的学生积极主动下基层运用所学知识为农民提供公共法律服务。同时地方可以考虑乡村基层人员的定向培养，以夯实在法治乡村建设中的法律人才队伍。另一方面，习总书记强调，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。乡村基层执法人员是在法治乡村建设中必须要抓住的“关键少数”，是法治乡村建设的内在动力。学法、懂法、用法是乡村基层执法人员的关键所在。做好乡村基层执法人员的法治教育培训，在法治学习上与时俱进，定期通过讲座、研讨、培训、线上会议等形式，加强对与农业相关的法律法规和政策进行知识上的补充与学习；
增强乡村基层执法人员的法治意识，引导乡村基层执法人员形成依法办事，遇事找法，化解矛盾靠法的法治思维。法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[9]提升乡村基层执法人员的执法水平，要树立法律至上的理念，将法律知识内化于心，心存对法律的敬畏与信仰，只有这样，乡村基层执法人员才能够秉公执法，坚守住使命，维护法律的权威与尊严。

(三)完善涉农法律体系，优化法治供给

健全的涉农法律法规体系是法治乡村建设的基础。首先，需要对现有的涉农法律法规体系中与时代不相符的部分进行清理或修改。对新时代法治乡村建设过程中出现的新问题、新情况应重视起来。尤其是农民呼声比较大、比较普遍的诉求，及时创制新法，用新的法律规范来调整实践中存在的新型法律关系，填补法律方面的空白，使法治乡村建设有法可依。其次，以往乡规民约在化解乡村矛盾、维护农村的稳定中起着重要作用，对村民的影响较深。但是有的乡规民约在制定和实施中存在与法律法规冲突的现象，极大阻碍了法治乡村的建设。因此，要利用审查备案机制对乡规民约的修改过程、内容以及实施进行监督，及时纠正乡规民约中不符合法律法规的相关内容，使其与国家的法律法规保持一致[10]。最后，《乡村振兴促进法》的颁布，对维护农民主体地位和农民合法权益起到了重要的法律保障作用[11]。在法治乡村建设过程中，对“三农”问题的解决要将法律贯穿始终，使《乡村振兴促进法》的立法初衷在具体的实践中发挥最大的效果，促进农民、农业、农村的全面发展。同时，各地政府在具体实践中也要积极总结和借鉴法治乡村建设的地方经验，制定出适合本地农村实际情况的法治乡村建设方案，及时完善地方性法规和规章，使其能够与时俱进，为全面依法治国奠定坚实的法律基础。

(四)加强法治文化建设，助推乡村治理现代化

法治文化建设要体现社会主义核心价值观，以树立法律信仰和实现法治价值为目标。建设社会主义法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分。随着乡村振兴战略的不断推进，法治乡村建设的不断深入，应加强法治文化阵地的建设，扩大法治教育的覆盖面，提高群众的参与度；
充分挖掘并利用中华优秀传统文化中的法治元素，结合乡村的人际交往现状，风俗习惯等方面综合考虑，建立法治文化公园、法治文化广场，在室内设置法治文化活动中心等区域，用法治宣传标语、“以案释法”的案例、口号等形式，大力宣传民事、刑事、行政等与村民切身利益相关的法律法规，在这种法治文化满盈的氛围中帮助农民建立起对法治的认同，根植社会主义法治信仰，持续不断的提升乡村治理体系和治理能力。

乡村的发展建设是全面建设社会主义现代化国家的重中之重。从脱贫攻坚战的全面胜利到乡村振兴战略的深入实施，在这个过程中，法治乡村建设一直在稳步前行，乡村法治环境有很大程度上的改善，更加凸显出农业农村农民的发展对保持经济健康持续发展和社会大局稳定的特殊重要性[12]。因此，法治乡村建设作为实现全面依法治国的基础，要根据不同发展阶段的需要适时调整和补充，为乡村振兴战略的实现提供良好的法治环境。

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